Іван СЛОБОДЯН, Закон і Бізнес №10 (1464) [1]14.03—20.03.2020
Зміни до закону [2] «Про запобігання корупції» суттєво розширили коло суб’єктів декларування. І донедавна багато хто був переконаний, що відповідний обов’язок стосовно звітування виник і в членів кваліфікаційно-дисциплінарних органів адвокатури.
Незалежність із прирівняними функціями
Так, прагнучи забезпечити ефективність інституційного механізму запобігання корупції, народні обранці поширили дію базового закону [3] на «осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до… законів». Таке формулювання, яке цілком укладається в систему КДКА за законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», з’явилось у п.2 ч.1 ст.3 закону «Про запобігання корупції», що наводить перелік осіб, «які для цілей цього закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».
Звісно, у Національній асоціації адвокатів України не були в захваті від законодавчих новел. Адже на членів КДКА регіонів та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (останні працюють на громадських засадах) покладався додатковий обов’язок звітувати перед державою про свої фінансові та майнові здобутки. Проте там організували та провели для колег з органів адвокатського самоврядування навчання з питань декларування (докладніше див. «ЗіБ» [4]).
Разом з тим НААУ вирішила поцікавитись у Національного агентства з питань запобігання корупції, як саме державні функції, якими законодавці «наділили» захисників, узгоджуються з принципами провадження адвокатської діяльності та гарантованою незалежністю інституту від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб (стст.4, 5 закону про адвокатуру).
Мовою законів
У регулятора дали вельми докладну відповідь [5], яку ВКДКА недавно розмістила на своєму веб-сайті. Департамент перевірки декларацій та моніторингу способу життя НАЗК порівняв профільні закони в їх системному зв’язку та дійшов цікавих висновків.
Чиновники виходили з того, що відповідно до ст.2 профільного закону адвокатура України є недержавним самоврядним інститутом, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації та діяльності адвокатури в порядку, установленому цим законом.
З метою забезпечення належного провадження адвокатської діяльності, дотримання гарантій такої діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів і вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування. Воно з урахуванням положень п.3 ч.1 ст.1 є гарантованим державою правом адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, установленому цим законом.
У НАЗК окремо підкреслили, що незалежність адвокатури гарантується відповідно до ст.1312 Конституції. Також нагадали, що Основними положеннями про роль адвокатів, прийнятими VIII Конгресом ООН по запобіганню злочинам у серпні 1990 року, визначено, що адвокатам має бути надано право формувати самоврядні асоціації для представництва їхніх інтересів, постійного навчання, перепідготовки й підтримування професійного рівня. А виконавчі органи таких професійних асоціацій обирають їхні члени, і вони здійснюють свої функції без зовнішнього втручання. Реалізуючи свої функції, адвокатура може виступати захисником громадянського суспільства.
З огляду на викладене НАЗК підсумувала, що адвокатура як незалежний інститут громадянського суспільства є спеціально уповноваженим недержавним професійним правозахисним інститутом, однією з функцій якого є захист особи від обвинувачення та надання правової допомоги, зокрема, при вирішенні справ у судах чи інших державних органах.
При цьому діяльність адвокатури не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, і державні органи не можуть утручатися в її роботу. І цей висновок фактично є першим ключовим положенням для розуміння та коректного застосування норм закону про запобігання корупції в частині можливості віднесення членів дисциплінарних органів адвокатури до осіб, які для його цілей прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Конституційні сумніви
Але подання декларації є формою контролю держави за доброчесністю осіб, які виконують певні функції держави або місцевого самоврядування. Такий, здавалося б, очевидний висновок зробив Конституційний Суд у рішенні від 6.06.2019 №3-р/2019 [6], де об’єктом дослідження був саме закон «Про запобігання корупції». І покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов’язку щодо декларування відповідно до вимог закону «може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції, що має найвищу юридичну силу».
КС і раніше наголошував на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі (див. напр. п.5 рішення КС від 22.09.2005 №5-рп/2005).
Тому в рішенні №3-р/2019 єдиний орган конституційної юрисдикції зауважив, що додаткові обов’язки, як і будь-які інші обмеження, повинні:
- установлюватися законом (доступним, передбачуваним і сформульованим з достатньою точністю);
- мати одну чи кілька легітимних цілей;
- бути потрібними в демократичному суспільстві, тобто зумовленими «нагальною суспільною потребою»;
- відповідати принципу пропорційності.
Тож другим важливим висновком, який випливає з позиції КС, можна вважати те, що передбачені законодавством України антикорупційні заходи повинні відповідати вимогам юридичної визначеності для забезпечення їх ефективності, дієвості.
Тим більше що КС уважає: юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їхнім адресатам — фізичним особам, які провадять діяльність, пов’язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з’ясовувати свої обов’язки щодо подання декларації, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій, в окремих випадках можуть призвести до довільного тлумачення положень законів органами державної влади. А це вже може спричинити сваволю в притягненні фізичних осіб до юридичної відповідальності, зумовити настання для них інших негативних правових наслідків.
Верховенство передусім!
Звісно, така позиція департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя має лише роз’яснювальний характер і не встановлює нових правових норм (про що є окреме застереження в листі).
Разом з тим наявна аргументація дає можливість зробити важливий висновок про те, що розширене тлумачення закону «Про запобігання корупції», а саме — віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб’єктів, на яких поширюється цей закон, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права.