Ігор НОВІКОВ, Закон і Бізнес 20.09.2023
Конституційний Суд відкрив провадження за скаргою щодо конституційності подання декларацій представниками дисциплінарних органів адвокатури. В Національному агентстві з питань запобігання корупції одразу заявили про можливість зриву в Україні е-декларування. Що відбувається і які перспективи вирішення питання, — про це «ЗіБ» розпитав у голови Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Сергія ВИЛКОВА.
«Це фактично своєрідний натяк суддям КС»
— Сергію Валентиновичу, чому в НАЗК так занепокоїлися цією конституційною скаргою, що аж звернулися до Президента?
— Керівництво агентства на рівному місці створило проблему і, думаю, що зараз прийшов час їм відповідати за помилки. Правові шляхи вичерпані. Залишилися лише політичні випади та гра на публіку.
Зверніть увагу: процедура розгляду конституційної скарги передбачає можливість відстоювання своєї позиції у судовому засіданні. І це єдиний законний шлях. Але керівник відомства направив Президенту листа, в якому викривив суть проблеми. І не просто направив, а ще й оприлюднив його на сайті НАЗК.
— Для чого це робиться?
— Очевидно тут переслідуються цілі тиску на суддів та виправдання власного непрофесіоналізму благими намірами. Хоча Президент і є гарантом Конституції, його повноваження у цьому питанні обмежені ветуванням законів та участю у формуванні складу Суду. Він не може давати вказівки суддям КС (навіть тим, що призначив сам) так або інакше вирішувати конкретну справу. Незалежність є однією із засад діяльності КС. Будь-який вплив на суддю цього суду прямо заборонений законом.
Лист НАЗК, оскільки він був не просто надісланий в Офіс Президента, але ще й оприлюднений, потрапив до засобів масової інформації. Тема декларування чиновників викликає підвищений інтерес у суспільстві, тож зміст листа був поданий у новинах. До його аналізу серед журналістів ніхто не вдавався. Думаю, ніхто навіть не прочитав самої конституційної скарги, аби перевірити твердження. Тож позиція була відображена саме та, яка була їм потрібна.
Також не слід забувати, що судді КС є суб’єктами декларування. І невдоволення з боку НАЗК майбутнім рішенням може мати наслідком особливе ставлення антикорупційного органу до тих суддів, які матимуть позицію, відмінну від позиції агентства. Відтак, звернення до Президента та широке поширення його тексту у ЗМІ — це фактично своєрідний натяк суддям КС.
«ВС самоусунувся від вирішення цього питання»
—Але заява була досить гучною. Процитуємо: «Визнання неконституційними положень закону, що стосуються фінансового контролю, може повністю нівелювати процес е-декларування в Україні та унеможливить ефективну роботу антикорупційних органів. Це суттєво підірве досягнення у сфері протидії корупції та, як наслідок, негативно вплине як на фінансову підтримку міжнародних партнерів України, так і на її євроінтеграційні перспективи». Ви кажете про маніпуляції. Тож прокоментуйте це, будь-ласка.
— Тут коментувати особливо немає чого. Адже достатньо просто подивитися текст ухвали №95-3(ІІ)/2023 про відкриття провадження, яка оприлюднена на сайті КС. Там все докладно розписано.
Член Дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області Оксана Бухтоярова отримала від НАЗК повідомлення про факт неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, та про зобов’язання її подати таку декларацію відповідно до закону про запобігання корупції. Підставою для її віднесення до суб’єктів декларування називався пп.«в» п.2 ч.1 ст.3 цього закону, який прирівнював до суб’єктів декларування осіб (далі вимушений процитувати норму) «які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Але ж адвокатська діяльність апріорі не пов’язана з виконанням функцій держави чи місцевого самоврядування. Тому адвокат оскаржила повідомлення НАЗК до суду. Зокрема, вона прагнула встановити у судовому порядку той факт, що адвокати не є суб’єктами декларування.
Верховний Суд, куди зрештою потрапила справа, усунувся від вирішення цього питання. Велика палата просто закрила провадження. Там дійшли висновку, що ця вимога не підлягає як самостійному розгляду в порядку адміністративного судочинства зокрема, так і судовому розгляду в цілому, оскільки повідомлення НАЗК має виключно інформаційний характер. У ВС не вважають це повідомлення документом, який містить норми права, воно не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов’язує особу до вчинення будь-яких дій.
Це дивна, як на мене, аргументація. Бо неподання декларації є злочином. І мені особисто відомі факти переслідування адвокатів за ст.3663 Кримінального кодексу, що були ініційовані посадовими особами НАЗК. При цьому справи були на особистому контролі керівництва агентства.
Тим не менш, адвокат отримала остаточне судове рішення. І оскільки питання застосування спірної норми закону залишилося, вона підготувала та подала конституційну скаргу, яку в КС визнали досить переконливою для того, щоб відкрити провадження та розібратися в проблемі.
Тобто, проблема полягає у тлумаченні одного пункту закону про запобігання корупції, який державний орган поширив на адвокатів, а судова влада відмовилися його вирішити.
— Якщо подивитися ухвалу КС, то побачимо, що скарга стосується ще двох норм закону про запобігання корупції, а саме: обов’язку всіх визначених суб’єктів декларування подавати декларації (ч.1 ст.45) та повноважень НАЗК здійснювати контроль щодо декларацій (ч.1 ст.511)…
— Так, але ці питання є похідними від первинного. І згадані вами норми закону мають бути розглянуті, аби встановити причинно-наслідковий зв’язок між визначенням кола суб’єктів декларування та негативними для адвокатів наслідками тлумачення цієї спірної норми. Тобто, статті розглядаються не самі по собі, а лише у контексті порушеної проблеми.
Не думаю, що в когось із суддів КС виникне сумнів у питанні правомірності обов’язку державних службовців подавати декларації та повноважень НАЗК контролювати цей процес. Адвокати не є державними службовцями та не отримують зарплату з державного бюджету.
«Адвокатура не є органом публічної влади»
— Якщо спростити спірну норму пп.«в» п.2 ч.1 ст.3 закону, то виходить, що суб’єктами декларування є «особи, які входять до складу… дисциплінарних комісій, утворених відповідно до… законів». КДКА утворені відповідно до закону про адвокатуру та адвокатську діяльність. Тож чому ви вважаєте, що НАЗК неправильно тлумачить свій профільний закон?
— Як і НАЗК, спростивши у такий спосіб конструкцію норми, ви її перекрутили. По-перше, там йдеться так: «відповідно до… інших законів», а перед цими «іншими» називаються закони «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Поясню чому це важливо. При тлумаченні відкритого формулювання необхідно орієнтуватися на споріднені з ним конкретні формулювання. Тобто під «іншими законами» слід розуміти не всі закони, а подібні до згаданих вище, тобто з питань публічної служби. Адвокатура не є органом публічної влади, відтак, закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не входить до переліку «інших законів». Саме про таке правило тлумачення ejusdem generis йдеться у науковому висновку вчених у галузі права Київського національного університету ім. Т.Шевченка.
— Можна погодитися, що логіка є. Але це лише позиція вчених, не законодавця.
— Якщо підняти історію ухвалення закону, виявиться, що законодавець також не закладав широке тлумачення норми. Норма з’явилася після набуття чинності законом від 02.10.2019 №140-ІХ. Але первинно її в проекті не було. Її додали 30 вересня 2019 року як поправку під час розгляду проекту в Комітеті ВР з питань антикорупційної політики. І народні депутати були переконані, що йшлося про членів лише двох дисциплінарних комісій при органах державної влади, куди входять представники громадськості. Аби пересвідчитися в цьому, достатньо переглянути стенограму засідання комітету в той день.
Також нагадаю про проект закону «Про внесення змін до частини 5 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» від 05.06.2020 №3602. Ним пропонується усунути невизначеність обов’язків членів органів адвокатського самоврядування стосовно заповнення та подання декларацій.
Прикметно, що цей проект пройшов усі необхідні процедури і вже був рекомендований профільним комітетом ВР до ухвалення в цілому. Втім, напередодні голосування у парламенті з’явилася заява Олександра Новікова, в якій він назвав некоректним виключення членів КДКА з переліку суб’єктів декларування. Знайомий підхід, чи не так?
— Теж переконливо. Але йдеться про проекти. А тлумачення закону все ж можливе в різні сторони.
— Можливе. Більше того, у самому НАЗК це розуміють. Адже коли у законі з’явилася норма про «осіб, які входять до складу дисциплінарних комісій», у Національній асоціації адвокатів України побачили її невизначеність, тому підготували запит до НАЗК на роз’яснення.
І первинно в НАЗК визнали, що адвокатура є незалежним інститутом громадянського суспільства, діяльність якого не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Державні органи не можуть утручатися в її роботу, — йшлося у роз’ясненні.
Подання декларації є формою контролю держави за доброчесністю осіб, які виконують певні функції держави або місцевого самоврядування. На цей висновок, що міститься у рішенні КС від 6.06.2019 №3-р/2019 також посилалися в НАЗК. Тож покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов’язку щодо декларування відповідно до вимог закону «може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції, що має найвищу юридичну силу».
Але через рік позиція відомства змінилася на діаметрально протилежну.
«Розширене тлумачення закону прямо суперечить принципу правової визначеності»
— Тобто, сьогодні ми маємо неоднозначну ситуацію із тлумаченням та застосуванням норми закону?
— Так і є. Тому особливого значення набуває висновок КС у вже згаданій справі про те, що антикорупційні заходи, задля забезпечення їх ефективності, мають відповідати вимогам юридичної визначеності. Юридичні конструкції, які не дають змоги чітко з’ясовувати обов’язки щодо подання декларації, передбачати наслідки своїх дій, можуть призвести до довільного тлумачення положень законів органами державної влади. А це — свавілля у притягненні осіб до юридичної відповідальності, настання інших негативних наслідків. Що, власне, ми і маємо сьогодні.
— Підсумовуючи розмову, скажіть, які на ваш погляд перспективи вирішення проблеми у КС?
— Я переконаний, що розширене тлумачення закону про запобігання корупції прямо суперечить принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права. І Суд не може відходити від уже висловленої раніше позиції фактично з цього ж питання. Адвокати в силу закону не можуть бути суб’єктами декларування.
Але сподіваюсь, що проблему швидше усуне Верховна Рада, ухваливши закон у редакції наявного проекту №3602. НААУ неодноразово зверталася до депутатів з цього приводу.
І навіть після «саботажу» з боку НАЗК проект із схвальною оцінкою з боку всіх дотичних комітетів парламенту був зрештою схвалений та очікує на фінальний розгляд під куполом. Після цього необхідність розгляду норми у КС відпаде сама собою. Або ж НАЗК відкоригує своє ставлення… після заміни керівника на більш фахового.
20.09.2023