Ухвала, винесена Вищим адміністративним судом наприкінці минулого року, на думку експертів, спричинить лавину заяв та скарг про перегляд судових рішень щодо притягнення адвокатів до дисциплінарної відповідальності. Це також може заблокувати розгляд нових скарг на рішення кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури.
Добровільно та професійно
9 грудня 2014 року колегія суддів ВАС, розглянувши в попередньому засіданні касаційну скаргу на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду за позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про визнання бездіяльності протиправною та зобов’язання вчинити певні дії, встановила, що такі позовні вимоги належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Судді виходили з того, що адвокатура є добровільним професійним громадським об’єднанням, покликаним сприяти захисту прав, свобод і представляти законні інтереси осіб, надавати їм іншу юридичну допомогу. ВКДКА не є суб’єктом владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства. На підставі цього ВАС констатував, що суд першої інстанції помилково відкрив провадження в адміністративній справі, а апеляційний суд не виправив помилки. Тому ухвалою №К/800/8749/14 рішення нижчих судів були скасовані, а провадження у справі закрите.
Отже, позови до органів адвокатського самоврядування щодо їх рішень, дій чи бездіяльності належить тепер подавати до судів загальної юрисдикції?
Дані з Єдиного державного реєстру судових рішень переконують, що не варто поспішати з висновком. По-перше, вже після винесення згаданої ухвали ВАС із десяток разів фактично визнавав свою підсудність, відкриваючи провадження за касаційними скаргами у справах зі схожими суб’єктами й обставинами та виносячи рішення по суті. Родзинкою тут є те, що суддя з колегії, яка 9 грудня минулого року ухвалила рішення про непідсудність таких спорів адміністративним судам, після цього принаймні двічі відкривав провадження у справах проти КДКА.
По-друге, на противагу вельми стриманій аргументації, викладеній в ухвалі ВАС №К/800/8749/14, існує доволі чітка правова позиція, яка лягла в основу численних судових рішень.
Публічність відносин із суб’єктом владних повноважень
Згідно з ч.1 ст.15 Цивільного процесуального кодексу суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Умови підсудності справ адміністративним судам визначаються низкою норм КАС (зокрема стст.3, 17, 104). Аналізуючи наведені положення, можна виокремити дві обов’язкові умови, за яких спір має розглядатися в адмінсуді:
• предметом спору повинні бути публічно-правові відносини;
• ці відносини пов’язані передусім зі здійсненням суб’єктом владних повноважень управлінських функцій.
Спробуємо оцінити на прикладі ВКДКА діяльність органів адвокатського самоврядування крізь призму цих умов.
Відповідно до ч.2 ст.59 Конституції, ч.1 ст.2 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатура України як недержавний самоврядний інститут діє для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах.
На забезпечення реалізації цього важливого публічного інтересу спрямована діяльність адвокатського самоврядування, завданнями якого згідно з ст.43 закону є:
• забезпечення незалежності адвокатів, захист від втручання у здійснення адвокатської діяльності, підтримання високого професійного рівня адвокатів;
• утворення та забезпечення діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, створення сприятливих умов для здійснення адвокатської діяльності.
Реалізацію цих завдань покладено, зокрема, на кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури регіонів (ст.50 закону) та ВКДКА. Остання згідно з ст.52 є колегіальним органом, завданням якого є розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність КДКА.
Положення про Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, затверджене установчим з’їздом адвокатів 17 листопада 2012 року, прямо вказує (п.3.3), що ВКДКА створюється та діє з метою реалізації публічно-правових функцій з відбору, атестування осіб, які виявили намір займатися адвокатською діяльністю, та як дисциплінарний орган в системі самоврядування адвокатури. А за відомостями Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, ВКДКА зареєстрована як юридична особа в інституційному секторі економіки «Центральні органи державного управління».
Наявність у суб’єкта владних управлінських функцій означає, що він наділений адміністративною правосуб’єктністю, яка реалізується через певний обсяг конкретних прав і обов’язків (повноважень), необхідних для провадження управлінської діяльності в тій чи іншій сфері публічної влади.
Згідно з ч.1 ст.43, ч.2 ст.46, ч.1 ст.57 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність його органів: конференцій та рад адвокатів регіону, КДКА та ВКДКА, ревізійних комісій адвокатів регіонів, Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України та з’їзду адвокатів. При цьому обов’язковість для виконання всіма адвокатами рішень цих органів є однією із законодавчих засад.
Зокрема, РАУ встановлює розмір і порядок сплати щорічних внесків адвокатів на забезпечення реалізації адвокатського самоврядування, що є рішенням, невиконання якого (а також інших) є підставою для притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності (ст.55 закону).
Отже, в розумінні КАС Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури у спірних правовідносинах є суб’єктом, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, а спір з ВКДКА є публічно-правовим.
Практика — за адміністративну юрисдикцію
Зважаючи на все це, з 2012 року адміністративні суди, в тому числі ВАС, відкривали провадження за даними категоріями спорів, розглядали їх та приймали рішення. Тому в ЄДРСР наявні тільки рішення адміністративних судів у таких справах.
Зокрема, в ухвалі від 10.10.2012 №К-20158/10 ВАС дійшов висновку, що спори, які виникли у зв’язку з діяльністю органів адвокатського самоврядування, підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства. Колегія суддів тоді погодилася з висновками про те, що ВКДКА є носієм публічного інтересу й наділена владними повноваженнями.
Аналогічну позицію висловив Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ у справі №6-22802ск13, роз’яснивши, що ВКДКА діє з метою реалізації публічно-правових функцій, у зв’язку із чим спір є публічно-правовим та підлягає вирішенню за правилами КАС. Кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури є «іншими суб’єктами при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства», а тому дану категорію справ вирішують суди адміністративної юрисдикції.
Також сам ВАС у листі від 19.09.2013 №1278/12/13-13, адресованому Печерському районному суду м.Києва, зазначав: оскільки функції, з метою реалізації яких діють органи адвокатського самоврядування та які визначені ст.46 закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», є публічно-правовими, справи, пов’язані з виконанням цих функцій, належить вирішувати за правилами адміністративного судочинства.
Примарні перспективи
Отже, нині маємо вкрай негативну ситуацію: з одного боку, всі учасники спорів з органами адвокатського самоврядування, які залишилися незадоволеними судовими рішеннями, отримали нові підстави для їх перегляду. З другого — можливість реалізації таких намірів наразі є невизначеною, адже суди і загальної, і адміністративної юрисдикції мають прецеденти для відмови у відкритті проваджень у таких спорах.
Чому було створено таку проблему — це окреме й поки що відкрите питання. Втім, сьогодні остаточно її розв’язати може або Верховний Суд, який через неоднакове застосування судами касаційної інстанції однієї й тієї ж норми права в подібних правовідносинах перегляне справу, або Конституційний Суд, якщо своїм рішенням розтлумачить зміст поняття «публічно-правовий спір».
ПРЯМА МОВА
Віктор ВОВНЮК, адвокат, юрист Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури:
— Грудневу ухвалу ВАС (яка, до речі, не містить посилань на інші судові рішення) як прецедент нещодавно вже використали два суди: Окружний адміністративний суд м.Києва, котрий закрив провадження у справі проти ВКДКА через непідсудність спору, а також Галицький районний суд м.Львова, що відкрив провадження у справі.
У комісії сьогодні відстоюють позицію, що спори з органами адвокатського самоврядування є публічно-правовими, а тому мають розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства. Тому в першій справі було подано апеляційну скаргу, яку має розглянути Окружний адмінсуд м.Києва, у другій — клопотання про закриття провадження.
Думаю, це перші, але не останні спірні рішення, які через ухвалу ВАС, прийняту, на мій погляд, із порушеннями норм матеріального та процесуального права, збільшуватимуться, як грудка снігу. Тож днями планується подання відповідної скарги до Верховного Суду.
ПЕТРО ЛЕВИНСЬКИЙ, Газета «Закон і Бізнес» №8 (1202) 20.02—26.02.2015
26.02.2015