Іван СЛОБОДЯН, Закон і Бізнес №10 (1464) 14.03—20.03.2020
Зміни до закону «Про запобігання корупції» суттєво розширили коло суб’єктів декларування. І донедавна багато хто був переконаний, що відповідний обов’язок стосовно звітування виник і в членів кваліфікаційно-дисциплінарних органів адвокатури.
Незалежність із прирівняними функціями
Так, прагнучи забезпечити ефективність інституційного механізму запобігання корупції, народні обранці поширили дію базового закону на «осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до… законів». Таке формулювання, яке цілком укладається в систему КДКА за законом «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», з’явилось у п.2 ч.1 ст.3 закону «Про запобігання корупції», що наводить перелік осіб, «які для цілей цього закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».
Звісно, у Національній асоціації адвокатів України не були в захваті від законодавчих новел. Адже на членів КДКА регіонів та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (останні працюють на громадських засадах) покладався додатковий обов’язок звітувати перед державою про свої фінансові та майнові здобутки. Проте там організували та провели для колег з органів адвокатського самоврядування навчання з питань декларування (докладніше див. «ЗіБ»).
Разом з тим НААУ вирішила поцікавитись у Національного агентства з питань запобігання корупції, як саме державні функції, якими законодавці «наділили» захисників, узгоджуються з принципами провадження адвокатської діяльності та гарантованою незалежністю інституту від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб (стст.4, 5 закону про адвокатуру).
Мовою законів
У регулятора дали вельми докладну відповідь, яку ВКДКА недавно розмістила на своєму веб-сайті. Департамент перевірки декларацій та моніторингу способу життя НАЗК порівняв профільні закони в їх системному зв’язку та дійшов цікавих висновків.
Чиновники виходили з того, що відповідно до ст.2 профільного закону адвокатура України є недержавним самоврядним інститутом, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації та діяльності адвокатури в порядку, установленому цим законом.
З метою забезпечення належного провадження адвокатської діяльності, дотримання гарантій такої діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів і вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування. Воно з урахуванням положень п.3 ч.1 ст.1 є гарантованим державою правом адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, установленому цим законом.
У НАЗК окремо підкреслили, що незалежність адвокатури гарантується відповідно до ст.1312 Конституції. Також нагадали, що Основними положеннями про роль адвокатів, прийнятими VIII Конгресом ООН по запобіганню злочинам у серпні 1990 року, визначено, що адвокатам має бути надано право формувати самоврядні асоціації для представництва їхніх інтересів, постійного навчання, перепідготовки й підтримування професійного рівня. А виконавчі органи таких професійних асоціацій обирають їхні члени, і вони здійснюють свої функції без зовнішнього втручання. Реалізуючи свої функції, адвокатура може виступати захисником громадянського суспільства.
З огляду на викладене НАЗК підсумувала, що адвокатура як незалежний інститут громадянського суспільства є спеціально уповноваженим недержавним професійним правозахисним інститутом, однією з функцій якого є захист особи від обвинувачення та надання правової допомоги, зокрема, при вирішенні справ у судах чи інших державних органах.
При цьому діяльність адвокатури не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, і державні органи не можуть утручатися в її роботу. І цей висновок фактично є першим ключовим положенням для розуміння та коректного застосування норм закону про запобігання корупції в частині можливості віднесення членів дисциплінарних органів адвокатури до осіб, які для його цілей прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Конституційні сумніви
Але подання декларації є формою контролю держави за доброчесністю осіб, які виконують певні функції держави або місцевого самоврядування. Такий, здавалося б, очевидний висновок зробив Конституційний Суд у рішенні від 6.06.2019 №3-р/2019, де об’єктом дослідження був саме закон «Про запобігання корупції». І покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов’язку щодо декларування відповідно до вимог закону «може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції, що має найвищу юридичну силу».
КС і раніше наголошував на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі (див. напр. п.5 рішення КС від 22.09.2005 №5-рп/2005).
Тому в рішенні №3-р/2019 єдиний орган конституційної юрисдикції зауважив, що додаткові обов’язки, як і будь-які інші обмеження, повинні:
- установлюватися законом (доступним, передбачуваним і сформульованим з достатньою точністю);
- мати одну чи кілька легітимних цілей;
- бути потрібними в демократичному суспільстві, тобто зумовленими «нагальною суспільною потребою»;
- відповідати принципу пропорційності.
Тож другим важливим висновком, який випливає з позиції КС, можна вважати те, що передбачені законодавством України антикорупційні заходи повинні відповідати вимогам юридичної визначеності для забезпечення їх ефективності, дієвості.
Тим більше що КС уважає: юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їхнім адресатам — фізичним особам, які провадять діяльність, пов’язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з’ясовувати свої обов’язки щодо подання декларації, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій, в окремих випадках можуть призвести до довільного тлумачення положень законів органами державної влади. А це вже може спричинити сваволю в притягненні фізичних осіб до юридичної відповідальності, зумовити настання для них інших негативних правових наслідків.
Верховенство передусім!
Звісно, така позиція департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя має лише роз’яснювальний характер і не встановлює нових правових норм (про що є окреме застереження в листі).
Разом з тим наявна аргументація дає можливість зробити важливий висновок про те, що розширене тлумачення закону «Про запобігання корупції», а саме — віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб’єктів, на яких поширюється цей закон, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права.
17.03.2020