Блог Сергія Вилкова, «Юридична практика», 24.02.2023
Розширене тлумачення однієї з норм Закону № 1700-VII про запобігання корупції дало НАЗК привід висувати претензії в частині подання адвокатами декларацій. Крапку в суперечках мав би поставити Верховний Суд.
Принципове питання
Член дисциплінарної палати КДКА, отримавши від НАЗК повідомлення про зобов’язання подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оскаржила таке повідомлення в суді.
Перша інстанція позов задовольнила. Закарпатський окружний адміністративний суд, що розглядав справу, визнав вимоги державного органу протиправними на тій підставі, що редакція неоднозначного підпункту «в» пункту 2 частини 1 статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала адвокатів як суб’єктів, на яких поширюється дія цього закону.
Утім, Восьмий апеляційний адміністративний суд скасував це рішення. Ухвалюючи постанову, суд апеляційної інстанції не погодився, що надіслання НАЗК повідомлення порушує права адвоката-позивача. Зміст повідомлення, вирішили судді, є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такого неподання. А надіслання повідомлення спрямоване на виконання покладених обов’язків, а отже, це відповідає положенням законодавства.
Водночас в апеляції ухилилися від відповіді на питання про те, чи мають адвокати подавати декларації. Там зауважили, що це належить до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасне подання декларації, та органу досудового розслідування під час притягнення до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації. І у випадку притягнення адвоката до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим на вирішення цього питання органом буде відповідний суд.
Така позиція видається, як мінімум, спірною. Виходить, що НАЗК може будь-якому пересічному громадянину надсилати повідомлення. Навіть якщо воно не узгоджується із законом. Бо це начебто входить до повноважень. І в разі ігнорування протиправної по суті вимоги ініціювати притягнення особи до адміністративної та кримінальної відповідальності. Адже невиконання вимоги стає достатньою для цього підставою.
Тож адвокат подала касаційну скаргу. Вона наполягала, що для правильного вирішення спору в цій справі необхідно встановити, чи є адвокат суб’єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні Закону № 1700-VIІ. Однак апеляційний суд цієї обставини не з’ясував.
Мінлива позиція
Тут варто згадати, що в наявність в адвокатів статусу суб’єктів декларування до певного часу не вірили навіть у НАЗК. Раніше там брали до уваги, що адвокатура як незалежний інститут громадянського суспільства є спеціально уповноваженим недержавним професійним правозахисним інститутом. Діяльність цього інституту не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, і державні органи не можуть утручатися в його роботу. У НАЗК були переконані, що розширене тлумачення Закону «Про запобігання корупції», а саме – віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб’єктів, визначених підпунктом «в» пункту 2 частини 1 статті 3 зазначеного закону, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою частиною принципу верховенства права. Саме таке роз’яснення було надано на запит НААУ в березні 2020 року.
Але вже через рік з’явилася діаметрально протилежна позиція. Нове тлумачення статті 3 закону про запобігання корупції говорило, що дія цього закону поширюється на невизначене коло осіб (зокрема, тих, які не обіймають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), що є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів. А дисциплінарні органи адвокатури, оскільки вони створюються та діють з метою реалізації публічно-правових функцій, усе ж є суб’єктами декларування.
Це очікувано спричинило переслідування членів органів адвокатського самоврядування.
Тож питання, що було порушено нашою колегою в касаційній скарзі про можливість застосування до адвоката норми Закону № 1700-VIІ, є дійсно принциповим для всього інституту.
До відома, але не для виконання
У Великій Палаті ВС зауважили, що повідомленням НАЗК як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив адвоката про необхідність подання декларації та роз’яснив їй порядок її подання. Цим повідомленням НАЗК не визначав адвоката суб’єктом декларування.
Обов’язок подання декларації або ж його відсутність не залежить від надіслання повідомлення. Цей обов’язок наявний або відсутній відповідно до приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб’єктом декларування згідно із законом.
Повідомлення НАЗК має виключно інформаційний характер. Воно не є документом, що містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов’язує адвоката до вчинення будь-яких дій. Повідомлення не є рішенням суб’єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства. А інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання не породжує обов’язкових юридичних наслідків.
З цього високі судді зробили висновок, що оскарження дій НАЗК щодо надіслання повідомлення не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. Надалі на підставі повідомлення справді можуть прийматися певні рішення. І оцінка повідомлення, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору стосовно оскарження рішення, прийнятого з урахуванням повідомлення.
Отже, у Верховному Суді фактично погодилися із позицією апеляції. Але на відміну від колег, не стали на бік відповідача чи позивача. Було вирішено, що позов не можна розглядати в суді, оскільки відсутній юридичний спір. Тож судді просто закрили провадження, скасувавши рішення нижчих судів.
Без натяків
Троє суддів не погодилися з таким рішенням, висловивши окремі думки. Так, Ігор Желєзний та Володимир Британчук вважали, що ВС мав відмовити як у позові, так і в задоволенні касаційної скарги, залишивши постанову апеляції без змін.
А от Дмитро Гудима, який сам має статус адвоката, пішов далі. Він висловив думку, що Верховний Суд мав чітко вказати на належність усіх членів дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури до суб’єктів декларування згідно із законом про запобігання корупції. А не натякати на це органам, які вчинятимуть дії у провадженнях щодо притягнення до відповідальності за неподання декларації.
Йому видалося дивним акцентування адвоката-позивача у цій справі на незалежності адвокатури. Якщо така незалежність унеможливлює віднесення деяких адвокатів до суб’єктів декларування, то чи застосовний цей підхід також до суддів, які теж мають гарантії незалежності? Таке риторичне запитання ставить суддя Д. Гудима. Щоправда, він забуває при цьому уточнити, що судді, на відміну від адвокатів, отримують за свою роботу гроші із державного бюджету. Крім того, чи є гарантії того, що судді як суб’єкти декларування під час ухвалення рішень дійсно незалежні від позиції НАЗК як контролювального органу – таке запитання, теж риторичне, можна поставити судді у відповідь.
Також він, цитуючи норми закону про запобігання корупції, звертає увагу, що представники громадських об`єднань, працівники наукових установ, навчальних закладів, хоча і не є суб’єктами владних повноважень, усе ж мають обов’язок подавати декларації, якщо входять до складу утворених відповідно до законів конкурсних і дисциплінарних комісій.
Власне, на цьому аргументи закінчуються. Погодьтеся, їх замало для категоричного висновку про те, що у постанові ВС треба було сформулювати загальний висновок про те, що члени дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури є суб’єктами декларування. Але відступ від офіційно-ділового стилю в документі, де проглядається емоційне забарвлення («не натякати на це органам», «видається дивним», «питання риторичне») може бути свідченням якоїсь особистої образи на інститут адвокатури, що набула втілення в окремій думці.
Про що думав законодавець
Нагадаємо, згідно із чинною редакцією підпункта «в» пункта 2 частини 1 статті 3 Закону «Про запобігання корупції» суб’єктами, на яких поширюється дія цього закону, є представники громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експерти відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів.
Саме навколо тлумачення цієї норми, що з’явилася наприкінці 2019 року, сьогодні ламають списи чиновники і юристи.
Щоб зрозуміти задум законодавця, варто згадати, що поправка стосовно членів дисциплінарних комісій виникла у Законі № 140-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» під час підготовки його проєкту № 1029 від 29.08.2019 до другого читання. Обговорюючи це питання на засіданні Комітету ВР з питань антикорупційної політики, головуючий застерігав: «Але дивіться, у нас тут є норма в першому читанні, яка говорить, що фактично редакція першого читання означатиме, що ті, хто безпосередньо входить до складу конкурсних комісій, і тут додається «в тому числі утворених відповідно до інших законів»… Фактично ми просто обговорювали цю норму й дійшли до того, що дисциплінарних комісій, в які входять представники громадськості, їх насправді станом на зараз одна, а після цього законопроєкту буде дві. Одна при НАБУ, і відповідно до цього законопроєкту буде при НАЗК. Тобто якщо ми додамо слово «дисциплінарній комісії», то це поширюватиметься аж на двох осіб».
Як бачимо, про адвокатів та інших осіб, крім тих, що входять до складу комісій при органах державної влади, тоді не йшлося взагалі.
Виправити неоднозначність тлумачення та закріпити саме первинне бачення ідеї має проєкт Закону № 3602 від 05.06.2020. Він уже пройшов підготовку до другого читання, рекомендований до ухвалення як закон та включений до порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання.
***
Отже, зважаючи на те що Верховний Суд не став брати на себе відповідальність у цьому питанні, крапку в спорі має поставити Верховна Рада. А до врегулювання проблеми парламентом можна очікувати подальшого тиску на членів органів адвокатського самоврядування з боку НАЗК.
Утім, як пояснила нам судова гілка влади, повідомлення про необхідність подання декларації з погрозами притягнення до відповідальності можна сміливо викидати у смітник. Адже вони ні до чого не зобов’язують і не створюють жодних правових наслідків.
25.02.2023