Іван СЛОБОДЯН, Закон і Бізнес № 14 (1520) 03.04—09.04.2021
Кінець березня приніс окремим адвокатам несподіванку: Національне агентство з питань запобігання корупції раптом зажадало подання декларацій від членів ВКДКА та дисциплінарних палат регіональних КДКА. Чому так сталося — правники з’ясовували на засіданні Ради адвокатів України.
Раптово стали суб’єктами
Одним із приводів для позачергового зібрання став відповідний лист керівника юридичного управління НАЗК, що містить нове тлумачення ст.3 закону «Про запобігання корупції» в частині розуміння кола «осіб, які для цілей цього закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування».
Голова НААУ, РАУ Лідія Ізовітова розповіла учасникам, що після отримання документу було проведено робочу нараду з представниками КДКА регіонів. «Має лист НАЗК статус роз’яснень чи ні? Регіони сьогодні стурбовані цим питанням. У нас немає дискреції на роз’яснення закону «Про запобігання корупції», тому асоціація не може заборонити або зобов’язати подавати декларації – кожен має обирати свою лінію поведінки», – зауважила вона.
Нагадаємо, згідно з пп.«в» п.2 дія закону поширюється на «представників громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інших осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до… законів».
У НАЗК переконані, що цю норму слід застосовувати до «дисциплінарників» інституту адвокатури. Бо ВКДКА створюється та діє з метою реалізації публічно-правових функцій щодо відбору, атестування осіб, які виявили намір займатися адвокатською діяльністю, та як дисциплінарний орган у системі самоврядування адвокатури України (п.3 розд.3 Положення про ВКДКА). А кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів (ст. 50 закону про адвокатуру).
Цю інформацію юридичне управління НАЗК пропонувало довести до відома всіх членів ВКДКА, а також дисциплінарних палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури з метою запобігання порушенню вимог закону та виконання встановленого обов’язку подати щорічну декларацію до 00:00 1 квітня.
Також чиновники натякнули, що відповідно до ст.255 Кодексу про адміністративні правопорушення протоколи про такі правопорушення за ст.172-6 КпАП у частині правопорушень, учинених службовими особами, які не займають відповідального та особливо відповідального становища, складають уповноважені на те посадові особи Національної поліції.
Деякі регіональні КДКА додатково також отримали нагадування від в.о. керівника управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Олександра Амплеєва про кримінальну (умисне неподання декларації є злочином, відповідальність за який сьогодні передбачена в ст.366-3 Кримінального кодексу) та адміністративну відповідальність, а також перспективи опинитись у реєстрі корупціонерів у разі невиконання закону про запобігання корупції.
Проте редакція норми, на застосуванні якої «антикорупційники» почали наполягати наприкінці деклараційної кампанії, з’явилась у позаминулому році внаслідок змін, унесених законом від 2.10.2019 №140-IX . Вона почала діяти з 1.01.2020. Іншими словами, обов’язок подавати декларації мав би виникнути ще минулого року. Утім, ніхто не чув про гучні кримінальні чи адміністративні справи проти адвокатів, які проігнорували вимогу закону. Чому так?
Функції держави як критерій
Коли на початку минулого року Національна асоціація адвокатів України вирішила поцікавитись у голови НАЗК, як державні функції (як одна з ознак суб’єктів декларування) узгоджуються з гарантованою незалежністю інституту від органів державної влади, тоді у відповідь надійшло розлоге роз’яснення від 19.02.2020 р. із діаметрально протилежною позицією.
Очевидно за дорученням очільника, той самий О.Амплеєв, котрий тоді був в.о. керівника департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, підкреслював, що незалежність адвокатури гарантується відповідно до ст.131-2 Конституції. З огляду на викладене рік тому в НАЗК були переконані, що адвокатура, як незалежний інститут громадянського суспільства, є спеціально уповноваженим недержавним професійним правозахисним інститутом, однією з функцій якого є захист особи від обвинувачення та надання правової допомоги, зокрема при вирішенні справ у судах чи інших державних органах.
При цьому діяльність адвокатури не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, і державні органи не можуть утручатися в її роботу.
Декларування — форма контролю
Також регулятор тоді послався на рішення Конституційного Суду від 6.06.2019 №3-р/2019, зокрема на висновок, що подання декларації є формою контролю держави за доброчесністю осіб, які виконують певні функції держави або місцевого самоврядування.
А покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов’язку щодо декларування відповідно до вимог закону «може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції, що має найвищу юридичну силу».
КС і раніше наголошував на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі (див., наприклад, п.5 рішення КС від 22.09.2005 №5-рп/2005).
Тому в рішенні №3-р/2019 єдиний орган конституційної юрисдикції зауважив, що додаткові обов’язки, як і будь-які інші обмеження, повинні:
- установлюватися законом (доступним, передбачуваним і сформульованим з достатньою точністю);
- мати одну чи кілька легітимних цілей;
- бути потрібними в демократичному суспільстві, тобто зумовленими «нагальною суспільною потребою»;
- відповідати принципу пропорційності.
Курс на невизначеність!
Отже, важливим висновком, який випливає з позиції КС, можна вважати те, що передбачені законодавством України антикорупційні заходи повинні відповідати вимогам юридичної визначеності для забезпечення їх ефективності, дієвості. Тим більше що КС уважає: юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їх адресатам — фізичним особам, які провадять діяльність, пов’язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з’ясовувати свої обов’язки щодо подання декларації, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій, в окремих випадках можуть призвести до довільного тлумачення положень законів органами державної влади. А це вже може спричинити сваволю в притягненні фізичних осіб до юридичної відповідальності, зумовити настання для них інших негативних правових наслідків.
«Ураховуючи викладене, — резюмував О.Амплеєв, — розширене тлумачення закону («Про запобігання корупції», — Прим. ред.), а саме: віднесення голови, членів кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, голови та членів ВКДКА до суб’єктів, визначених підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 закону, може суперечити принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права».
Що ж тоді змусило чиновників з НАЗК поглибити вже наявну правову невизначеність? Адже, хоча ці листи мають лише роз’яснювальний характер і, звісно, не встановлюють нових правових норм, вони явно демонструють наміри «антикорупційників» найближчим часом узятися за дисциплінарну гілку органів адвокатського самоврядування.
Незручні рішення
Ситуацію щодо причин такого ставлення можна пояснити невдачами, яких представники державного органу зазнали у професійному спілкуванні з представниками органів адвокатського самоврядування, в тому числі, у спробах узяти участь у дисциплінарних процедурах щодо адвокатів.
Так, член РАУ Сергій Осика під час засідання РАУ розповів про свій позов до Верховного Суду, предметом якого є оскарження Указу Президента в частині присвоєння одному із чиновників НАЗК звання «заслужений юрист України». Він також повідомив, що НАЗК повернуло до НААУ його численні адвокатські запити із посиланням на наявність граматичних та інших помилок, що не впливали на зміст документів, із питанням про необхідність підвищення ним як адвокатом кваліфікації, а також про факт складання трьох протоколів про адміністративне правопорушення щодо чиновників, які суди не підтримали.
Інші відомі випадки – керівник секретаріату НАЗК подав до КДКА м.Києва дві скарги на адвоката Віталія Власюка, який насмілився у своєму запиті поставити під сумнів обсяг його повноважень як чиновника. За однією з них було відмовлено у відкритті провадження через відсутність ознак дисциплінарного проступку, а за другою — порушено справу, але закрито за результатами розгляду. У засіданні, що відбулось у січні цього року, брали участь представники НАЗК, які намагалися пояснити, як повинен виглядати адвокатський запит. Скаржникам пояснили, що в цьому питанні вони вийшли за межі наданих їм повноважень.
Не менший резонанс спричинив припис від голови НАЗК Олександра Новікова, яким чиновник вимагав скасувати рішення КДКА регіону про притягнення адвоката-викривача до дисциплінарної відповідальності. На той час не було жодних правових підстав для цього (адже до ВКДКА не надходило скарг, що, за законом, є обов’язковою вимогою початку процедури). Більше того, рішення КДКА регіону вже розглядалось у суді та пройшло першу інстанцію (присуд був не на користь викривача).
Тоді, розглянувши на засіданні ВКДКА це питання, члени комісії порадили своєму очільнику пояснити НАЗК незаконність припису, а також звернутися до суду з позовом про його скасування, що й було зроблено. Докладніше про цю справу «ЗіБ писав у статті «Виборюючи незалежність». Суди тривають досі.
Ціна помилки
У будь-якому разі діяльність адвокатури не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, тому на адвокатів не можуть поширюватися вимоги фінансового контролю. Таку думку підтримала більшість часників засідання РАУ. Між іншим, із цього виходив і чималий колектив авторів проекту «Про внесення змін до частини 5 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» (№3602) Ішлося про усунення невизначеності обов’язків членів органів адвокатського самоврядування стосовно заповнення та подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Оскільки 5 березня цього року проект був прийнятий за основу зі скороченим строком підготовки, схоже, що законодавці розуміють проблему. І є шанси, що найближчим часом невизначеність таки буде усунута.
Тож зрештою Рада адвокатів України вирішила взяти до відома лист-роз’яснення НАЗК від 19.02.2020 року, а позицію НААУ щодо наявних правових проблем донести до відома Президента, Верховної Ради, Генпрокурора та Верховного Суду.
Попри такі рішення, фактично запущений НАЗК механізм «правозастосування» може створити додаткові проблеми (аж до кримінальних справ) для тих адвокатів з органів самоврядування, які не дослухаються до вказівок своїх процесуальних опонентів. Як діяти у таких випадках – питання опрацює утворена робоча група і запропонує алгоритм дій.
Коментар для «ЗіБ»
СЕРГІЙ ВИЛКОВ, голова ВКДКА:
— Думаю, що роз’яснення НАЗК з приводу необхідності подання адвокатами декларацій є прямим наслідком образи тих чиновників, які у власних прагненнях показати свою роботу зіткнулися з фаховою позицією відмови виконувати примхи, які виходять за межі права. Їхню невдачу можна пояснити незнанням законів або невмінням застосовувати їх на практиці. Тож, коли було вичерпано засоби впливу в правовій площині, вони вирішили вдатися до шантажу з деклараціями.
Але ми маємо чітку й вивірену позицію із цього приводу та готові, якщо доведеться, послідовно відстоювати її в судах.
Мені як громадянину сумно визнавати, що в нашій країні високі посади сьогодні часто обіймають люди з украй низькою кваліфікацією. Хто їх рекомендував, узяв у владну команду? Ці люди, на жаль, чогось не розуміють чи свідомо ігнорують наслідки втручання правоохоронного органу в роботу незалежного інституту адвокатури, який не може й не повинен керуватися вказівками або приписами державних службовців. Переконаний: на спроби тиску НАЗК на інститут адвокатури обов’язково відреагує міжнародне співтовариство.
ВАДИМ РИКОВ, голова дисциплінарної палати КДКА м.Києва
— Лист, який НАЗК пропонує взяти нам до виконання, не відповідає законодавству ні за формою, ні по суті. Так, за законом «Про запобігання корупції», повноваження агентства дійсно передбачають можливість надання роз’яснень (п.15 ст.11), але обов’язкові до виконання нормативно-правові акти повинні видаватись у формі наказу голови НАЗК (п.10 ст.7), і вони підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції (ч.9 ст.12). Тож підстави видання та статуси листів від керівників структурних підрозділів НАЗК залишаються незрозумілими.
Що стосується сумнівів у тлумаченні норм закону, то переконаний: необхідно виходити з того, що адвокатура є конституційним органом, незалежність якого гарантується (ст. 131-2 Основного Закону). Засади організації та діяльності адвокатури визначаються нашим профільним законом, який не передбачає делегування виконання функцій держави органам професійного самоврядування. Повноваження обмежуються виключно адвокатською спільнотою.
Крім усього іншого, також слід ураховувати те, що антикорупційні заходи проводяться щодо тих осіб (зокрема й членів конкурсних та дисциплінарних комісій), на утримання яких витрачаються кошти державного бюджету. Адвокатура під цей критерій також не підпадає.
05.04.2021