Нещодавно у Конституційному Суді України спробували розглянути справу за скаргою Оксани Бухтоярової щодо конституційності подання декларацій представниками дисциплінарних органів адвокатури. Початок став невдалим, адже через заявлений відвід одному із суддів сенат утратив повноважність. Національне агентство з питань запобігання корупції, яке у листопаді минулого року у роз’ясненнях прямо назвало членів Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури та дисциплінарних палат КДКА суб’єктами декларування, заявило про загрозу декларування і закликало громадськість, активістів та партнерів стежити за перебігом подій у суді.
Про ситуацію, що склалася, ADVOKAT POST поговорив з головою ВКДКА Сергієм Вилковим.
– Сергію Валентиновичу, чому адвокати, які не є публічними службовцями і не отримують доходів з державного бюджету, стали суб’єктами Закону про запобігання корупції?
– Адвокати, зокрема члени дисциплінарних органів адвокатури, ніколи не були суб’єктами декларування. Такими їх забажало бачити лише Національне агентство з питань запобігання корупції, скориставшись неоднозначно виписаним підпунктом «в» пункту 2 частини 1 статті 3 цього Закону.
Ця норма, чинна редакція якої з’явилася у 2019 році, прирівняла до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, представників громадських об’єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інших осіб, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону про державну службу, Закону про службу в органах місцевого самоврядування, інших законів.
Якщо спростити суть суперечливого тлумачення, то можна сказати так: у НАЗК сьогодні вважають, що під «іншими законами» слід розуміти всі закони, а ми переконані, що за правилами при тлумаченні відкритого формулювання «інші» необхідно орієнтуватися на споріднені з ним конкретні формулювання. Тобто під «іншими законами» слід розуміти лише подібні до згаданих вище, тобто з питань публічної служби. Адвокатура не є органом публічної служби, тож закон «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» тут не підходить.
– НАЗК – орган, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. Мабуть його тлумачення є більш вагомим?
– По-перше, НАЗК – це не просто орган, а державний орган. І відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції він та його посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
І за Законом про запобігання корупції обов’язковими для виконання є нормативно-правові акти НАЗК, які зареєстровані у Мін’юсті. Роз’яснення з питань застосування актів законодавства (які також має право видавати відомство) не є нормативними актами. Відтак і не обов’язкові до виконання. ВР законом № 3384-IX від 20.09.2023 навіть уточнила, що ці роз’яснення є рекомендаційними.
По-друге, саме НАЗК при цій же редакції спірної норми давало зворотне роз’яснення. Раніше у відомстві визнавали, що адвокатура є незалежним інститутом громадянського суспільства, діяльність якого не пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Державні органи не можуть утручатися в її роботу, — йшлося у роз’ясненні, яке надавалося на запит Національної асоціації адвокатів України. А подання декларації – це форма контролю держави за доброчесністю осіб, які виконують функції держави або місцевого самоврядування. Тож покладення на особу, яка не уповноважена на виконання таких функцій, обов’язку щодо декларування, може розглядатися як втручання у приватне та сімейне життя цієї особи.
– Як тоді визначити правильне тлумачення, на кого орієнтуватися?
– Орієнтуватися завжди варто на закон. А згідно з ч. 2 ст. 2 Закону про запобігання корупції (я цитую): «у разі якщо норми цього Закону чи інших актів законодавства у сфері запобігання корупції допускають неоднозначне (множинне) тлумачення норм щодо прав та обов’язків осіб, на яких поширюється дія цього Закону, застосовується найбільш сприятливе для таких осіб тлумачення норми».
Також є рішення Конституційного Суду від 06.06.2019 №3-р/2019, у якому зазначається, що антикорупційні заходи мають відповідати вимогам юридичної визначеності. Юридичні конструкції, які не дають змоги чітко з’ясовувати обов’язки щодо подання декларації, передбачати наслідки своїх дій, можуть призвести до довільного тлумачення положень законів органами державної влади. А це — свавілля у притягненні осіб до юридичної відповідальності, настання інших негативних наслідків.
– Тобто Ви переконані, що в даному випадку є неоднозначне або множинне тлумачення?
– Особисто для мене тлумачення однозначне, бо я знаю історію появи цієї норми. Вона була внесена законом від 02.10.2019 №140-ІХ. Але первинно її в проекті не було. Та редакція, яку ми маємо сьогодні, з’явилася під час доопрацювання проекту закону у Комітеті Верховної Ради з питань антикорупційної політики. Народні депутати були переконані, що йшлося про членів лише двох дисциплінарних комісій причому при органах державної влади, куди входять представники громадськості. Аби пересвідчитися в цьому, достатньо переглянути стенограму засідання комітету від 30 вересня 2019 року.
Більше того, у парламенті вже підготовлений до другого читання проект Закону від 05.06.2020 №3602 «Про внесення змін до частини 5 статті 45 Закону України «Про запобігання корупції», яким однозначно вирішується питання обов’язків членів органів адвокатського самоврядування стосовно заповнення та подання декларацій.
Інакше – проти адвокатів – норму закону тлумачать тільки в НАЗК. Між іншим, зверніть увагу: жодних аналогічних претензій до членів Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції НАЗК не має, хоча ця комісія розглядає подання Мін’юсту, територіальних органів Мін’юсту, Нотаріальної палати України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.
Отже, маємо не тільки множинне, але й упереджене тлумачення. І це прямо суперечить принципу правової визначеності, який є складовою принципу верховенства права.
– Який тоді вихід із ситуації, що склалася?
– Хочеться сподіватися, що народні депутати закінчать розпочату справу і таки ухвалять проект №3602 як закон. Що стосується справи у Конституційному Суді, то я нагадаю її передісторію.
Член Дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області Оксана Бухтоярова отримала від НАЗК повідомлення про факт неподання декларації та про зобов’язання її подати, яке оскаржила до суду. Зокрема, вона хотіла встановити у судовому порядку той факт, що адвокати не є суб’єктами декларування. Справа дійшла до Верховного Суду, де Велика Палата закрила провадження. Судді усунулися від вирішення цього питання на тій підставі, що повідомлення НАЗК начебто має виключено інформаційний характер і не містить норм права. Також воно не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов’язує особу до вчинення будь-яких дій. Аргументація дещо дивна, бо деяких адвокатів сьогодні переслідують за неподання декларації, а справи, наскільки мені відомо, перебувають на особистому контролі керівництва НАЗК.
Також наша колега звернулася за захистом до Європейського суду з прав людини, який прийняв її скаргу з цього ж питання. І це гарний знак, бо за статистикою ЄСПЛ у дев’яти з десяти випадків виносить рішення про неприйнятність звернення. Але якщо цей суд переходить до розгляду, то десь у 80% випадків скарги задовольняються.
– Але у Страсбурзі справи розглядаються досить довго. Напевно в Україні проблему вирішать раніше. Тим більше, як Ви говорили, Конституційний Суд вже має позицію щодо юридичної визначеності антикорупційних заходів?
– Так, це рішення 2019 року. Але схоже, що судді зараз піддаються значному тиску. Я нагадаю, що після відкриття судом провадження, що є абсолютно нормальним процедурним рішенням, НАЗК вирішило не готувати і подавати свою позицію до суду, а публічно звернутися до Президента, якого залякували чи не колапсом усієї антикорупційної системи через можливе майбутнє «неправильне» рішення. Так само можна розуміти і їхню свіжу заяву після втрати повноважності сенатом через відвід судді, а саме судді, до якого НАЗК також має претензії. Я маю на увазі складання НАЗК протоколів про адміністративне правопорушення щодо в.о. Голови Сергія Головатого та керівника секретаріату Віктора Бесчастного про начебто дії в умовах реального конфлікту інтересів. Прямо пов’язувати це зі справою про адвокатське декларування я не буду, але агентство наочно демонструє свої каральні можливості.
Не можна не зважати на те, що судді КС є суб’єктами декларування. І публічне висловлення свого ставлення до того, як має вирішуватися справа, може бути і «натяком» на подальше особливе ставлення до них з боку «антикорупційників».
А проблеми на рівному місці вони створювати вміють. Це я знаю з власного досвіду. Коли Харківська КДКА позбавила адвоката права на заняття адвокатською діяльністю за конфіденційну співпрацю з правоохоронцями, я отримав від НАЗК припис скасувати це рішення, адже адвокату дали статус викривача корупції. Абсурдний за змістом припис, хоча б тому, що голова ВКДКА не має таких повноважень, ніхто не звертався до ВКДКА про оскарження рішення дисциплінарної палати. Тим не менш, маю судовий спір, на який вимушений витрачати свій час.
Тож, як судді КС вирішать справу про декларування, – питання насправді відкрите.
– Тоді як порадите вчиняти адвокатам, поки ситуація із декларуванням не проясниться?
– Адвокати – найбільш обізнані у законодавстві юристи. Тим більше ті з них, кому спільнота довірила вирішувати питання адвокатського самоврядування. Переконаний, кожен сам прийме рішення у ситуації, що склалася. Особисто я не є суб’єктом декларування і маю чітку правову позицію з цього питання, яку відстоюю не один рік: Закон про запобігання корупції не зобов’язує мене як адвоката подавати декларації.
23.02.2024